Agua potable y saneamiento en Colombia
De OCHA Colombia Wiki
El acceso al agua potable y saneamiento en Colombia y la calidad de estos servicios ha aumentado significativamente durante la última década. Sin embargo, aún quedan desafíos importantes, incluso una cobertura insuficiente de los servicios, especialmente en zonas rurales y una calidad inadecuada de los servicios de agua y saneamiento. En comparación con algunos otros países de América Latina, el sector está caracterizado por altos niveles de inversiones y de recuperación de costos, la existencia de algunas grandes empresas públicas eficientes y una fuerte y estable participación del sector privado local.
Acceso
| Urbano (77% de la población) |
Rural (23% de la población) |
Total | ||
|---|---|---|---|---|
| Agua | Definición amplia | 99% | 71% | 93% |
| Conexiones domiciliares | 96% | 51% | 86% | |
| Saneamiento | Definición amplia | 96% | 54% | 86% |
| Alcantarillado | 90% | 20% | 74% | |
En el año 2004, la población con acceso a agua potable y a un saneamiento adecuado representaba el 93% y el 86%, respectivamente. La población rural, que representa aproximadamente el 23% de la población total del país, mostraba las tasas de cobertura más bajas, ya que sólo el 71% tenía acceso a agua potable y el 54% a un saneamiento adecuado.<ref></ref><ref></ref> La cobertura es menor en la Costa Atlántica (región del Caribe), en la Orinoquía y en la Amazonía. Entre 1990 y 2004, el acceso a agua potable aumentó ligeramente del 92% al 93%. En el mismo tiempo, el acceso a saneamiento subió del 82% al 86%.<ref name="JMP" />
El uso de agua potable ha bajado del 25% entre 1996 y 2001, principalmente a causa de incrementos tarifarios importantes y a la inclusión de usuarios de bajos recursos que no recibían servicios básicos.<ref name="REDI página 7"> , página 7</ref>
Calidad de servicios
Además de los problemas relativos a la cobertura de los servicios, el sector de agua y saneamiento de Colombia enfrenta problemas de calidad de servicio. Sin embargo, la calidad de servicio ha mejorado considerablemente durante los últimos diez años. Las ciudades más grandes tienden a tener un servicio de mejor calidad que las ciudades pequeñas y las zonas rurales.<ref>, página 20</ref>
Agua
El promedio ponderado de continuidad de servicio al nivel nacional era de 88% en 2006, lo que significa una mejora comparado a años anteriores.<ref name="Uribe" /> En las cuatro ciudades más grandes el servicio es continuo. Sin embargo, en muchas ciudades pequeñas el racionamiento del agua y el abastecimiento intermitente son algo común.<ref>, página 21</ref>
Según una encuesta de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SSPD) en 2004, el 72% de los usuarios tenía agua de calidad potable, y el 28% tenía agua de calidad no potable.<ref>Plantilla:Cita libro</ref> En algunos casos, la presión del sistema de abastecimiento de agua es inadecuada, lo que aumenta el riesgo de contaminación bacteriana.
Según el tercer diagnóstico sobre calidad de agua para consumo humano de la Defensoría del Pueblo realizado en 2007, 16,7 millones de colombianos no recibieron agua apta para consumo humano de acuerdo con los análisis fisicoquímicos y microbiológicos reportados por las secretarias de salud.<ref>Defensoría del Pueblo: Tercer diagnóstico sobre calidad de agua para consumo humano, 2007, p. 35</ref>
Saneamiento
Los sistemas de alcantarillado no tienen la capacidad hidráulica suficiente para manejar los flujos de aguas residuales, especialmente en los barrios pobres, lo que redunda en problemas de desborde. En 2006, el 26% de las aguas residuales generadas en el país recibió algún tipo de tratamiento. El restante 75% de las aguas se descarga sin ningún tipo de tratamiento, contaminando una parte significativa de los recursos naturales de agua.<ref name="SSPD report, página 26" />
Devenir histórico institucional
En las últimas décadas, el sector colombiano de agua potable y saneamiento se sometió a varios procesos de centralización y descentralización. Desde la promulgación de una nueva política sectorial en 1994, los siguientes gobiernos han perseguido políticas básicas estables, promoviendo transferencias dirigidas a municipalidades, participación del sector privado, consolidación de la regulación, recuperación de costos y un sistema de subsidios cruzados.
En la primera mitad del siglo XX, las municipalidades tenían la responsabilidad de brindar servicios de agua y saneamiento básico en Colombia. En 1950, como en muchos otros países, se adoptó un esquema centralizado y se creó el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL). A través del Instituto Nacional de Fomento Municipal, creó las ACUAS, entidades departamentales conformadas con la participación del Departamento, los Municipios e Insfopal, las cuales se encargarían de administrar y conservar los acueductos y alcantarillados de las poblaciones afiliadas, canalizando la inversión del Estado en ese importante renglón de la salud pública. En 1976, en seguimiento de un cambio en la política sectorial del gobierno, las ACUAS se transformaban en EMPOS, organismos ejecutores de carácter regional o municipal, denominados Empresas de Obras Sanitarias (EMPOS).<ref>Acuavalle Historia</ref> Las ACUAS y EMPOS eran las encargadas de la financiación, planificación, desarrollo y administración de los servicios públicos en la mayoría de los municipios.
Sin embargo, algunas municipalidades mantuvieron la responsabilidad para la provisión del servicio en el nivel local y crearon compañías municipales. El caso más notable es el de las Empresas Públicas de Medellín (EPM), una empresa multi-sectorial creada en 1955, cuyo dueño es el municipio.<ref name="bid">, página 58</ref>
En toda esta época, a nivel nacional, el sector de agua potable dependía institucionalmente del Ministerio de Salud.
En la década de los ochenta el sector se encontraba en crisis. El INSFOPAL se liquidó en 1989 y la responsabilidad para brindar servicios regresó después de cuatro décadas a los municipios, salvo en algunos casos como en el Valle de Cauca donde las empresas regionales se mantuvieron. Además, ya no se asignó la responsabilidad institucional al Ministerio de Salud, sino que se integró el sector al Ministerio de Desarrollo Económico. Este cambio no fue solamente un cambio de nombre y de dependencia, sino un verdadero cambio institucional.<ref name="Arboleda">Plantilla:Cita libro</ref>
La nueva política sectorial de 1994
El fundamento de la política actual en el sector se estableció con la Ley 142 de 1994<ref>Ley 142 de 1994</ref>. En el marco de una política de apertura económica y modernización empresarial, los gobiernos liberales de César Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper (1994-1998) establecieron una nueva política sectorial con los siguientes objetivos:
- aumentar las inversiones en el sector de agua potable y saneamiento a través de transferencias determinadas a las municipalidades
- mejorar la calidad y eficiencia de los servicios a través de participación privada en las partes más pobres del país, donde las compañías públicas no funcionaron bien
- establecer agencias de regulación autónomas a nivel nacional
- aumentar la recuperación de costos y
- proteger a los estratos más pobres de la población a través de subsidios cruzados en forma de tarifas basadas en zonas residenciales.
Las políticas sectoriales establecidas con la Ley 142 de 1994, con algunas modificaciones en 2001, continúan siendo las bases de las políticas del estado a través de varios gobiernos.<ref name="REDI página 6">, página 6</ref>
En 1995, se otorgó una primera concesión de agua y saneamiento a una empresa mixta pública-privada en la ciudad de Cartagena, seguido de una segunda concesión en Barranquilla en 1996 y de otras concesiones después. En 2002, el gobierno lanzó el Programa de Modernización Empresarial para introducir la participación del sector privado en el sector también en medianos y pequeños municipios, con éxitos espectaculares sobre la calidad y eficiencia de la prestación de los servicios.<ref>Plantilla:Cita publicación</ref>
Creación de un Viceministerio de Agua y Saneamiento y Planes Departamentales
El gobierno de Álvaro Uribe Vélez quiere elevar el perfil del sector para dar mayor impulso al incremento de la cobertura, sobrepasando los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el sector en Colombia, y mejorando la calidad del servicio, especialmente en pequeñas ciudades y en áreas rurales que tienen la mayor brecha de servicios.
Para este fin en 2006 se creó el Viceministerio de Agua y Saneamiento,<ref name="ley142"> , Decreto 3137, páginas 51-52</ref> el cual ha iniciado cuatro programas nuevos:
- Planes Departamentales de Agua y Saneamiento
- Programa de Saneamiento para Asentamientos (SPA) en el marco de un Programa de Mejoramiento Integral de Barrios
- Programa de Saneamiento de Vertimientos Municipales para incrementar el volumen de aguas municipales tratadas
- Programa de Lavado de Manos
El programa de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento sirve para planificar y armonizar los recursos y esquemas regionales de prestación de servicios al nivel de cada departamento del país. El Programa será implementado primero en cuatro departamentos que tienen entre las más difíciles condiciones, que son Sucre, Córdoba, Magdalena y La Guajira. También busca enfrentar la atomización del sector en muchas pequeñas empresas para beneficiar de economías de escala.<ref></ref>
Referendo por el agua
Inspiradas en la experiencia de Uruguay, 1.200 organizaciones sociales de Colombia están promoviendo un referendo para consagrar en la constitución el acceso al agua potable como un derecho humano fundamental. Los promotores también quieren que la constitución garantice un "mínimo vital" de agua gratuita, proteja los ecosistemas y establezca que el manejo del agua potable sea público.<ref>Colombia: piden referendo por el agua, BBC mundo.com, 25 de marzo de 2008</ref> En octubre de 2008 un Comité Nacional en Defensa del Agua y de la Vida (CNDAV), promotor del referendo, hizo entrega de 2.039.000 de firmas, avalados por la Registraduría, a la cámara de representantes para apoyar el referendo.<ref> El referendo del agua inició su trámite en la cámara de representantes, El Tiempo, 18 de octubre de 2008</ref><ref> Corporación Ecofondo:Lo logramos! El referendo del agua cuenta con el respaldo popular</ref>
Responsabilidad para agua y saneamiento
Las responsabilidades del sector de agua y saneamiento en Colombia están definidas en la Constitución de 1991, en la Ley 142 de 1994 (Ley de Servicios Públicos Domiciliarios) y en la legislación subsiguiente.
Política y regulación
El Viceministerio de Agua y Saneamiento, creado en octubre de 2006 bajo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, está a cargo de establecer la política sectorial. Estas políticas sectoriales se definen en el marco de políticas nacionales establecidas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP).
La responsabilidad de regular los servicios de abastecimiento de agua en el ámbito nacional cae en dos instituciones independientes: La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) define los criterios que rigen la prestación eficiente de los servicios y establece las normas de revisión de tarifas, pero no está a cargo de controlar la aplicación de estas normas. Esto último es responsabilidad de la Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), un ente regulador multisectorial.<ref name="OPS"></ref>
El Gobierno se propone mejorar el desempeño del sector de agua y saneamiento mediante las siguientes medidas: (i) fortalecimiento del marco regulador; (ii) implementación de programas de asistencia técnica; (iii) apoyo financiero para promover la modernización y la gestión eficiente, así como el subsidio de los pobres; y (iv) racionalización del marco institucional en el ámbito nacional para mejorar la coordinación del sector. El Gobierno también respalda la participación de la empresa privada en el sector.
Provisión de servicios
En Colombia, los municipios tienen la responsabilidad de "asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto y alcantarillado... por empresas de servicios públicos" (Art. 5, Ley 142 de 1994). La responsabilidad directa por la prestación de los servicios recae entonces en empresas de servicios públicos, excepto en algunos casos específicos definidos en la ley en los cuales los municipios pueden prestar estos servicios directamente. En zonas rurales y algunas zonas urbanas marginales las juntas comunales de agua también prestan servicios de agua potable.<ref name="ley 142"></ref>
En 2006, entre los 365 prestadores de servicios registrados con la SSPD y que atienden a más de 2.500 suscriptores, 318 son empresas de servicios públicos, 38 son municipios y 9 otros. En los años pasados se crearon muchas empresas disminuyendo significativamente la participación de los municipios como prestadores directos; se evidenció una transformación empresarial que implicó el traspaso de la prestación de los servicios de los municipios a empresas especializadas de naturaleza de EICE S.A. ESP (empresas industriales y comerciales del estado constituidas por acciones), las cuales por su naturaleza jurídica tienen mayor flexibilidad para contratar bajo un régimen de derecho comercial privado aunque sujetas a los entes de control fiscal y disciplinario. De esta forma, se observa que para el año 2006 la mayoría de las empresas de servicios públicos son del tipo EICE (53% del total), manteniéndose municipios con un esquema de prestación directa (15% del total), mientras que los restantes prestadores corresponden a empresas privadas (12% del total), oficiales (13%), mixtas (6% del total) u organizaciones autorizadas (1%).<ref>, página 8</ref>Es necesario precisar que, si bien las EICE como las oficiales son empresas que tienen un origen público, su naturaleza es diferente, teniendo la primera de éstas un mayor nivel de especialización. Incluyendo prestadores más pequeños, se estima que existen más de 1.500 prestadores de servicios de agua y saneamiento en zonas urbanas y 12.000 organizaciones comunitarias en las áreas rurales.<ref name="REDI página 6" />
Se destaca una alta atomización del sector que no permite lograr economías de escala. La creación de empresas regionales se ha propuesto como solución a este problema.<ref name="REDI página 7" />
La brecha en áreas rurales
La cobertura en áreas rurales es menor de lo que se supondría teniendo en cuenta el nivel de desarrollo económico del país y el desarrollo del sector. Aunque una de las razones del atraso es el conflicto armado, también hay otras razones importantes: por ejemplo, los municipios usan las transferencias del Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001)<ref>Ley 715 de 2001</ref>principalmente para inversiones en zonas urbanas. Además, a diferencia de algunos otros países de América Latina, no existe una institución o un programa a nivel nacional que ofrezca asistencia técnica a las 12.000 organizaciones comunitarias que prestan los servicios en áreas rurales. La Ley 142 de 1994 asignó esta tarea a los departamentos, pero estos no han llevado a cabo esta tarea satisfactoriamente.
El Inventario Sanitario Rural (ISR) de 2002 confirmó esta situación. Destacó, entre otros, que solamente el 21% de las organizaciones comunitarias habían recibido capacitación en fontanería y el 10% en administración del servicio. Solamente el 32% emitía facturas y el 10% contaba con micromedición. Para aumentar el acceso y mejorar la calidad de los servicios en estas áreas el gobierno definió en 2005 los lineamientos de política de agua potable y saneamiento básico para las zonas rurales de Colombia.<ref></ref>
Eficiencia
El nivel de agua no contabilizada (pérdidas físicas y administrativas) en Colombia se estimó en 2006 en un promedio del 49%.<ref name="SSPD report, página 26" /> Este nivel es más alto que el promedio en América Latina, que es aproximadamente del 40%, y de la meta regulatoria que es del 30%. En el pasado el nivel da agua no contabilizada se había estimado a un promedio del 40% en 2001, casi el mismo nivel que en 1990.<ref>, página 85</ref> En las principales ciudades del país el nivel de agua no contabilizada está por debajo del promedio (40% en Bogotá, 35% en Medellín y 39% en Cali).
Aspectos económicos
Tarifas y subsidios
El esquema tarifario en Colombia es definido por la Ley 142 y se aplica tanto a las empresas públicas como a las mixtas y a las privadas. Este esquema tarifario y de subsidios, único en América Latina, ha logrado:
- un incremento importante en las tarifas de agua y de la capacidad de autofinanciamiento de las empresas de agua y alcantarillado;
- un incremento en las transferencias de la nación a los municipios, destinados para el sector;
- por consecuencia, un aumento significativo en las inversiones y en el acceso al servicio;
- una protección de los bajos estratos socio-económicos a través de la diferenciación de tarifas por estratos.
La tarifa básica se calcula en base a los costos económicos y según una metodología definida al nivel nacional por la CRA en 2004. Las tarifas varían entonces entre municipios solamente en función de sus costos y no de la voluntad del gobierno municipal de aumentar o no las tarifas.<ref>, páginas 18-19</ref>
En 2006, la factura promedio por mes para un suscriptor residencial fue de 15.209 pesos (US$ 6,1) por servicios de acueducto y 10.291 pesos (US$ 4,1) por los servicios de alcantarillado.<ref name="SSPD página 15" /><ref name="Peso 2006" /> Entre 1990 y 2001, la tarifa media por metro cúbico aumentó de US$ 0,32 a US$ 0,813, lo que significa una subida de un 153%.<ref>, página 34</ref>
Para proteger a las personas de bajos ingresos frente a tarifas demasiado altas se aplican factores para ajustar las tarifas básicas en cada municipio a la capacidad de pago estimada de los usuarios. Para estos ajustes se usa el concepto de estratos socio-económicos, una herramienta que utiliza el gobierno de Colombia para clasificar a los ciudadanos de acuerdo a sus ingresos. Cada municipio entonces ha delimitado áreas geográficas que corresponden a cada uno de los seis estratos socio-económicos, que van del estrato 1 (bajo-bajo) al estrato 6 (alto).<ref>, Capítulo IV</ref> Los factores para ajustar las tarifas de agua son los siguientes:
| Estrato | Factor de ajuste de tarifas |
|---|---|
| 1 | 30% |
| 2 | 60% |
| 3 | 85% |
| 4 | 100% |
| 5 | 120% |
| 6 | 120% |
La parte de la población en áreas que corresponden a los estratos 1-3 es mucho más grande que la que vive en áreas que corresponden a los estratos 5 y 6. Por ejemplo, en Bogotá el 73% de la población vive en los estratos 1-3 y solamente el 10% en los estratos 5 y 6.<ref>, página 56</ref> El esquema tarifario entonces genera un déficit permanente que requiere subsidios (transferencias) del parte del gobierno nacional. Por ejemplo, según la SSPD en 2007 los "aportes solidarios" de los estratos 5 y 6 eran de US$ 151 millones, mientras que los subsidios eran de US$ 559 millones, generando un déficit de US$ 408 millones.<ref name="Uribe">Evamaria Uribe Tobón, Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios:Politicas colombianas para el agua potable y saneamiento:experiencia, logros y retos, septiembre de 2008, Lamina 9</ref>
Inversiones y financiamiento
Inversiones Entre 1999 y 2007 el sector recibió US$ 6,820 millones para inversión (US$ 852 millones anuales). En el periodo 2003-2006 la inversión era de 0,62% del PIB, uno de los más altos niveles en América Latina. A pesar de un receso en 2001, la inversión total en el sector de agua y saneamiento ha crecido de manera evidente desde el año 1999.<ref>Las cifras han sido calculadas a base de recursos ejecutados o administrados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de los programas del Presupuesto General de la Nación, Audiencias Públicas, el Programa de Modernización Empresarial y el Programa Plan Pacífico. Adicionalmente, se han contabilizado recursos invertidos a través del Fondo Nacional de Regalías y las transferencias establecidas en la Ley 715 de 2001. En el caso de inversiones privadas, los datos vienen de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SSPD), directamente de las compañías privadas y de una encuesta sobre el clima de inversión en infraestructura.</ref>
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pos:(10,220) fontsize:M text: Inversión anual en el sector colombiano de agua potable y saneamiento en millones de dólares estadounidenses
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Para los años de 2007 hasta 2017, la SSPD prevé inversiones de US$ 2.200 millones (4.922 mil millones de Pesos Colombianos)<ref name=autogenerated1>1 peso colombiano= US$0,0004470, (31 de diciembre de 2006)</ref> en el sector de agua potable y saneamiento.<ref>, página 24.; Sin embargo, no es seguro si esta proyección incluye todas las fuentes que se usaron para la estimación de pasadas inversiones, así que los datos podrían no ser comparables.</ref>
Financiamiento Según la SSPD estas inversiones se han financiado de la forma siguiente:
- 42% transferencias de la Nación a los municipios a través del Sistema General de Participaciones (SGP) definido en la Ley 715. Un cierto porcentaje de este financiamiento es destinado exclusivamente a agua y saneamiento.
- 11% presupuesto directo de la Nación distribuido mediante audiencias públicas
- 16% regalías (petróleo, minerales, otros) administrados por el Fondo Nacional de Regalías (FNR)
- 31% autofinanciamiento a través de ingresos tarifarios.<ref name="Uribe" />
Según un estudio del Banco Mundial los Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) contribuyen también en el financiamiento de inversiones de agua potable y saneamiento.<ref>, página 62</ref> Las transferencias por medio del SGP llegan principalmente a los pequeños municipios con bajos niveles de ingresos.<ref name="REDI página 7" /> Sin embargo, muchos municipios utilizan las transferencias del SGP destinadas al sector de agua y saneamiento para otros fines.<ref>, página 61</ref> Los CAR perciben ingresos del predial, de las empresas de generación de energía eléctrica y de tasas ambientales por la extracción de agua y tasas retributivas por la descarga de aguas residuales.<ref>, páginas 64-65</ref>
El sector privado también ha financiado inversiones en agua potable y saneamiento. De los US$ 2.930 millones (7.965 mil millones de pesos colombianos)<ref name="Peso 2003">1 peso colombiano= US$ 0,0003678, 31 de diciembre de 2003</ref> que se han invertido en el sector entre 1995 y 2003, el sector privado invirtió el 16%. Desde 1998, la financiación privada aumentó desde casi cero a más de US$ 100 millones en los años 2000, 2002 y 2003 y así se convirtió en una fuente de financiación importante.
Apoyo externo
Banco Mundial
- Proyecto de Servicios Urbanos de Bogotá (en inglés)
- Proyecto de Abastecimiento de Agua, Saneamiento y Gerencia Medio Ambiental (en inglés)
- Reducción de Vulnerabilidad de Desastres; Primera fase APL (en inglés)
- Proyecto de Reducción de Carbono de Rio Frio (en inglés)
- Proyecto de Infraestructura para Agua y Saneamiento y Gerencia de Servicios en La Guajira (en inglés)
- Proyecto de Apoyo del Sector de Agua Potable y Saneamiento; Primera fase APL (en inglés)
- Proyecto de Inversión en Desarrollo Sostenible (en inglés)
- Proyecto de Asistencia en la Reforma del Sector de Agua (en inglés)
- Servicios Ambientales en el Río Amoyo (en inglés)
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
- Programa de Ajuste del Sector de Agua Potable y Saneamiento - Fase I
- Eficiencia Energética en Empresas de Agua Potable y Saneamiento Básico
- Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR): Programa manejo Ambiental de la Cuenca del Río Bogotá
- Empresa de Obras Sanitarias de Pasto: Estudios preinversión para Preparación Programa Agua Potable y Saneamiento
- Agua Potable y Saneamiento para Pasto
- Agua Potable Bucaramanga
- Programa de Saneamiento del Río Medellín
- Programa de Saneamiento del Río Medellín – Segunda Etapa
- Agua Potable y Saneamiento Pereira
- Expansión de Sistema de Alcantarillado de Cartagena
Referencias
Bibliografía
Enlaces externos
Ministerios y Reguladores
- Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)
- Departamento Nacional de Planeación (DNP)
- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)
- Vice-Ministerio de Agua y Saneamiento
Proveedores de Servicios y Asociaciones de Proveedores